近日，吉林省德惠市發布的一則《免費老年卡錯峰出行通知》引發了社會關注。
該通知提到，因早晚高峰時間段公共交通擁擠，無法保證上學、通勤人群的剛性出行需求，計劃自9月1日起對持有免費“老年卡”的乘客實行分時段限乘措施，具體限制覆蓋早（5:50—8:00）午（11:00—13:00）晚（16:00—17:50）三個高峰時段。
不過，德惠市瑞祥公共交通有限責任公司一位工作人員告訴中國新聞周刊，前述公告“已經撤銷”，未來將通過動態增加公交班次方式應對客流壓力。
德惠面臨的難題并非個案。此前河北張家口通泰運輸集團有限公司赤城公共交通分公司曾發布通知，取消老年人公交乘車優惠補貼，所有乘客均按照正常票價收費。后該通知也被撤回。
此類事件的發生，也凸顯了城市公共交通在保障公共服務與運營效率和成本之間的兩難選擇。
“免費福利”背后
德惠市為吉林省轄縣級市，由長春市代管，位于吉林省中北部、松遼平原腹地。截至2023年末，德惠市戶籍人口85.36萬人，較2022年下降6‰。而根據第七次全國人口普查結果，德惠市65周歲及以上老年人口為11.2萬人，占比16.26%。
德惠市城市風光。圖/德惠市人民政府官方網站
2016年11月，德惠市人民政府官方網站發布《德惠市老年人免費乘車實施辦法（征求意見稿）》，提出凡德惠市戶籍，年滿65周歲及以上的老年人，憑身份證可免費乘坐市區內所有公交線路（不含郊線）。老年人免費乘車由市財政給予補貼，每年300萬元，分兩次撥付給公交企業。
該政策體現了對老年群體的社會關懷，然而，細算經濟賬，這筆財政補貼似乎難以完全覆蓋政策實施的實際成本。
根據公開信息，德惠市區公交車票價為投幣每人次1.50元，刷公交IC卡為每人次1.20元。因此，即使不考慮實際乘車頻次，按300萬元年度補貼粗略計算，每位老人年補貼不足27元，并不能覆蓋政策實施的實際成本。
清華大學交通研究所副所長楊新苗對中國新聞周刊表示，老年人免費乘車政策作為一項惠民措施，對于低收入城鎮老年人群體具有重要意義，免費公交往往是其社交、就醫、購物等重要出行依賴，維系著基本的生活質量。但同時，全時段的免費政策也在一定程度上加劇了部分城市早晚高峰時期的運營壓力。
他指出，我國公交車作為基本公共服務屬性，具有公益性質，其低票價本身難以完全覆蓋運營成本，很大程度上依靠地方財政補貼。假若部分市（區、縣）財力緊張，公交企業收不到足額補貼時，可能較難繼續支持老年人群在高峰時段免費乘車。
德惠市在《2024年政府工作報告》中也坦陳了當前面臨的困境，包括經濟持續恢復的基礎還不穩固，投資增長依然乏力，財政收支矛盾突出等。據德惠市統計局數據，2024年實現地區生產總值274.84億元。
據了解，全國多座城市也面臨類似困境，并已開始探索更具彈性的老年人公交優惠政策。例如甘肅省蘭州市規定，60周歲及以上的居民持有敬老卡，每乘次優惠50%，70周歲及以上老年人在工作日平峰時間段、雙休日及節假日限次免費乘車（限免60次/月），高峰時段則維持半價；四川省成都市在中心城區，對65—69歲老年人設定了每月100次（即1200次/年）的免費乘坐公交車政策。
上海市則走得更遠。早在2007年10月，上海就提出70歲以上老年人可在非高峰時段免費乘坐軌道交通（磁浮線除外）和公交車（機場線、旅游線除外），節假日全天免費。到了2016年，上海取消了免費乘車政策，實施老年綜合津貼制度，將戶籍老人從65周歲開始按照不同年齡段劃分為五個檔次，提供涵蓋高齡營養、交通出行等方面需求的津貼，也把出行選擇的主動權交給老年人。
事實上，在2023年交通運輸部等九部門聯合發布《關于推進城市公共交通健康可持續發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提到“鼓勵有條件的地方對老年人按年齡給予綜合津貼的方式替代老年人優惠乘車政策”。
中國城市規劃設計研究院副總工程師、城市交通研究分院院長趙一新在接受中國新聞周刊采訪時指出，老年人免費乘坐公共交通體現了社會對老年群體的關懷與福利保障。他說，在高峰時段通過調整優惠價格、設立免費次數限制或綜合津貼替代等方式，是一種調節出行需求、優化資源配置的有效手段，能引導一部分可彈性安排時間的老年人錯峰出行，從而為高峰時段的剛性需求釋放運力空間。
趙一新認為，所有“免費福利”背后，無論是政府財政兜底還是由公交企業消化承擔，實質上都有成本支撐。因此，必須認識到享受免費服務本身均伴隨著隱含的社會契約精神。若免費政策范圍被無限擴大或剛性執行，將可能導致服務成本升高，最終可能損害政策基礎。
人口結構變化帶來深層挑戰
城市公交作為城市基礎設施的核心組成部分，是保障社會基本出行需求的重要民生工程。然而近年來，隨著私家車、軌道交通以及電動自行車等多元化交通方式的快速發展，城市機動化水平迅速提高，多地城市公交客流量持續承壓。
據交通運輸部《2025年上半年交通運輸經濟運行情況》，今年上半年，全國公共汽電車完成客運量185.1億人次，同比下降5.0%。
與此同時，人口結構變化帶來深層挑戰。據民政部、全國老齡辦發布的《2024年度國家老齡事業發展公報》，截至2024年年末，全國60周歲及以上老年人口31031萬人，占總人口的22.0%；全國65周歲及以上老年人口22023萬人，占總人口的15.6%。
可以說，老齡化進程加速與公交車客流下滑的疊加效應，如何平衡公益福利與運營效率，已成為困擾全國多座城市公交系統的共性難題。
國家發展改革委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東對中國新聞周刊表示，我國公交車屬公共服務，社會福利性強，其福利水平必須與地方財政能力相匹配。機制核心在于政府通過財政資金向公交運營主體購買服務提供給市民。政府可投入資金規模直接決定了可購買的服務內容和質量標準。在此模式中，公交企業作為運營主體，其生存前提是實現盈虧平衡并保持適度盈利空間，否則難以為繼。
楊新苗提到，近些年公交企業長期面臨票款收入難抵運營成本的困境，基本依賴財政補貼，而縣級公交服務萎縮尤為明顯，免費乘車群體擴大進一步加劇了企業現金流壓力。
事實上，國家層面已有政策引導。前述《意見》第一條即提出要落實運營補貼補償政策，“壓緊壓實城市公共交通的地方主體責任，落實好城市公共交通作為市縣級財政事權的支出責任……因地制宜建立并實施城市公共汽電車企業運營成本核算和補貼補償制度，平等對待不同所有制運營主體，及時撥付相關資金，鼓勵先行預撥部分資金”。
程世東強調，作為公共交通服務的主要責任方，地方政府必須保障承接服務的公交企業能夠穩健運營，避免其因長期虧損而導致服務中斷。同時，也應該通過購買服務的市場機制或成本規制等方式，提高公共資金的使用效能。
楊新苗認為，提升公交系統自身吸引力是關鍵。他呼吁城市管理者重視改善公交配套服務，特別是優化公交站點周邊步行環境——當前許多站點被違停車輛侵占，威脅乘客上下車安全與便捷性，亟須將城市站點打造成“步行友好區”，否則公交整體吸引力恐將進一步減弱。